La Ley Monetaria y Financiera 183-02 contempla sanciones que van desde multas hasta la revocación de autorización para operar . Sin embargo, estas medidas solo pueden aplicarse tras un procedimiento administrativo que garantice derechos básicos como la defensa, la presunción de inocencia y el derecho a recurrir. En esencia, se busca equilibrar el interés público con las garantías de los sancionados, al mismo tiempo que se protege la estabilidad del sistema.
La potestad sancionadora de los órganos y entes del Estado es considerada como una facultad necesaria, pero que debe ser ejercida observando determinados parámetros de proporcionalidad. Esta genera efectos de especial relevancia para quienes reciben las consecuencias de su actuación. En ese sentido, su aplicación se sustenta en la necesidad de aportar a la Administración Pública herramientas que disuadan a los diferentes actores de incurrir en conductas indeseadas.
Esta facultad cobra mayor importancia en el ámbito de los sectores regulados —como es el caso del sector financiero—donde el Estado tiene un marcado interés en alcanzar objetivos de singular relevancia para el bienestar común, como es la estabilidad del sistema financiero. Para ello procura que se mantenga la integridad en el comportamiento de los participantes del mercado, lo que a su vez se traduce en beneficios para los usuarios y las usuarias de productos y servicios financieros.
Dentro del esquema sancionador previsto por la Ley Monetaria y Financiera núm. 183-02, del 21 de noviembre de 2002, se ponen a disposición del regulador una serie de herramientas que serán utilizadas, principalmente, para desincentivar comportamientos contrarios a la normativa vigente. En ese sentido, dentro del catálogo de sanciones típicas aplicables por la comisión de infracciones se incluye la multa, cuyo importe está determinado por la gravedad de la conducta cometida, así como la amonestación, clausura o cierre de establecimientos, y como último medio, la revocación de la autorización para operar dentro del mercado.
Previo a la aplicación de las sanciones, es necesario que el regulador agote el procedimiento administrativo sancionador, el cual puede entenderse como una sucesión de actuaciones cronológicas que finaliza con la decisión administrativa, en la que se dispondrá la aplicación o no de la sanción correspondiente. Además de lo anterior, durante el desarrollo del procedimiento sancionador , el órgano o ente que tiene a su cargo la potestad sancionadora debe respetar una serie de derechos y garantías mínimas que se derivan tanto de la Constitución de la República, en su artículo 69, como de los principios procedimentales consagrados en el literal e) del artículo 4 de la Ley Monetaria y Financiera y, especialmente, ha de considerarse el principio de debido proceso.
El procedimiento administrativo sancionador detallado en el artículo 72 de la Ley Monetaria y Financiera, y ampliado por las disposiciones del Reglamento de Sanciones, establece las formalidades que deben ser observadas previo a la imposición de la sanción administrativa: (i) El procedimiento es tramitado por un funcionario instructor, quien se encargará de formular y notificar el pliego de cargos a la entidad que presuntamente ha cometido una infracción; (ii) dicha entidad contará con un plazo de quince (15) días para presentar sus alegatos de defensa; (iii) luego, el Consultor Jurídico del ente correspondiente emitirá un informe al respecto, y lo elevará al órgano decisor, quien finalmente se encargará de la elaboración de la decisión administrativa.
De las disposiciones citadas debe resaltarse la separación entre funcionario instructor y decisor, de modo que el órgano encargado de determinar y probar que los hechos imputados fueron realmente cometidos por la persona acusada es distinto del que tomará la decisión sobre si aplicar o no la sanción correspondiente.
El órgano u ente regulador que detenta la potestad sancionadora tiene el deber de respetar los derechos y garantías mínimas que se establecen en el artículo 69 de la Constitución dominicana, que, si bien resultan de aplicación a toda clase de actuaciones administrativas, en el ámbito de las sanciones es donde se evidencia su verdadera importancia.
Entonces, ¿cuáles son las garantías constitucionales mínimas propias del debido proceso, y cómo se manifiestan en el procedimiento administrativo sancionador?
Aunque en el contexto que nos ocupa el procedimiento sancionador se desarrolla por escrito en su totalidad, el derecho que tienen las personas a ser oídas dentro de un plazo razonable y con respeto al derecho de defensa se configura en la medida en que el órgano competente, luego de notificado el pliego de cargos, otorga al acusado el plazo normativamente establecido para que pueda presentar sus alegatos y elementos probatorios que considere pertinentes para obtener su descargo.
Por otro lado, es propio que todos los entes u órganos de la Administración, en el ejercicio de su potestad sancionadora, respeten el derecho a la presunción de inocencia de la persona acusada. Este derecho será garantizado en la medida en que, durante la fase de instrucción del procedimiento, se compilen y notifiquen los elementos probatorios necesarios para sustentar la acusación y demostrar que los hechos imputados fueron realmente cometidos por el presunto responsable, pues la labor de instrucción no se limita a establecer una relación de hechos en el pliego de cargos, sino que estos hechos, además, deben ser debida y suficientemente probados.
En ese mismo orden, resulta relevante destacar que el principio de debido proceso exige el respeto al derecho que tienen las personas a no declarar contra sí mismas. Sobre este particular, se hace la salvedad de que en materia administrativa resultan admisibles como pruebas las actas o informes de inspección que levanten los supervisores en ejercicio de las potestades que la Ley les ha otorgado, pues la misma normativa impone a las entidades la obligación de colaborar con el supervisor, en los términos que establece el artículo 57 de la Ley Monetaria y Financiera, y el artículo 39 del Reglamento de Sanciones.
Otra de las garantías que se deriva del principio constitucional de debido proceso consiste en la imposibilidad de sancionar a una persona dos veces por la misma causa en los casos en que concurran identidad de sujetos, hechos y fundamento (prohibición non bis in idem).
Además, el principio constitucional de debido proceso prevé la prohibición de aplicar retroactivamente normas sancionadoras desfavorables, por lo que las sanciones serán imponibles siempre que se fundamenten en leyes preexistentes a los hechos imputados y observando las formalidades propias del procedimiento sancionador, esto es, que el esquema sancionador cumpla a cabalidad con el principio de legalidad en lo que respecta a la reserva de ley y tipificación de infracciones y sanciones, mientras que los hechos que se pretenden imputar deben haber sido cometidos con posterioridad a la entrada en vigencia de la ley de que se trate.
Por último, el principio de debido proceso prevé también que las personas que resulten sancionadas tienen el derecho a recurrir la decisión administrativa que ha impuesto la sanción. El derecho al recurso implica que la persona sancionada cuenta con un plazo determinado para: (i) interponer recurso de reconsideración ante el mismo órgano o ente que emitió la decisión administrativa recurrida; (ii) interponer recurso jerárquico ante el órgano o ente jerárquicamente superior al que ha emitido la decisión, y/o (iii) interponer recurso contencioso-administrativo, siendo el expediente conocido por un tribunal en sede jurisdiccional.
El derecho a recurrir conlleva la particularidad de que las decisiones emitidas en el marco de dichos recursos nunca podrán agravar la situación de la persona sancionada (prohibición de la reformatio in peius).
En conclusión, es posible afirmar que conducir el procedimiento administrativo sancionador en observancia del principio de debido proceso se erige como una garantía tanto para las personas como para el órgano u ente regulador encargado de su tramitación, pues resulta claro que este “se caracteriza por la búsqueda del equilibrio entre la protección de los intereses públicos (que lleva a sancionar determinadas conductas infractoras del ordenamiento jurídico) y la garantía de los derechos del inculpado” . Más aún, el procedimiento también produce efectos positivos para los usuarios y las usuarias del sistema, en la medida en que las sanciones impuestas readecuan la conducta de la persona que ha resultado sancionada, y a la vez, su efecto disuasorio provoca que la generalidad de los participantes del mercado adopte conductas cónsonas con la normativa vigente.
[1] Manuel Gómez Tomillo e Íñigo Sanz Rubiales, Derecho Administrativo Sancionador Parte General, cuarta edición (Navarra: Aranzadi, 2017), 668.
